公共品只能由政府提供吗？可以由企业提供吗？
点击蓝色文字关注我们
当年读大学时就曾听教授讲，公共品由于存在收费困难，市场会失灵，所以必须由政府提供。起初我深信不疑，后来读到科斯的一篇文章，我对“公共品难以收费”的说法产生了疑惑，而且意识到，公共品能否收费不单是学术问题，也事关政府的职能定位。
按照经济学的定义，公共品是指消费不排他的产品，灯塔是其经典的例子。1848年，穆勒在《政治经济学原理》中写道：“虽然海中船只都能从灯塔的指引中获益，但要向他们收费却办不到。除非政府强制收税，否则，灯塔会因无利可图而无人建造。”这应该是关于“公共品需由政府提供”最早的论证。
1974年，科斯针对穆勒的观点发表了《经济学的灯塔》一文。科斯说，只要政府授权，让灯塔提供者收费，市场中就会有人建造灯塔。不过他的观点并未得到学界广泛认同。萨缪尔逊质疑说，即便给灯塔提供者授权，收费也照样困难。由于灯塔消费增加而边际成本为零，灯塔（服务）怎样定价？何况灯塔消费不排他，过往船只是否消费了灯塔又怎样识别？
萨缪尔逊的质疑，似乎不无道理。首先，政府授权灯塔提供者收费，可提供灯塔服务没有边际成本，谁能保证灯塔提供者不会漫天要价？退一步，即使灯塔服务能够合理定价，但如果船主说他凭借经验就可安全通行，用不着灯塔服务，灯塔提供者凭啥向他收费呢？
不过收费难归难，并不代表公共品真的不能收费。近些年我赴各地调研，见过不少公共品收费的案例。西南山区有个风景秀丽的乡村，望得见山，看得见水，记得住乡愁。风景观赏不排他，属于公共品，可村里组建了旅游公司后，为游客提供吃、住、行服务，我发现，该村服务收费明显高于别处，且游人如织。
此为何故？我的解释，是旅游公司将“风景”委托到了服务项目上，对公共品间接收费。现实中类似的例子多，中央电视台播放电视节目，我收看不妨碍你收看，属于公共品，电视台虽不向你、我直接收费，却可通过插播广告，向做产品宣传的企业收费。由此可见，只要找到委托品，公共品是可以收费的。
将公共品委托在某私人物品上，确实可以解决收费困难。而且通过委托品不仅可以间接收费，也可以直接收费。今年春节期间上映的《满江红》，其历史故事无疑是公共品，但拍成了电影，则可委托电影院向观众收费。前几天从网上看到数据，该片票房已突破40亿元。
从经济学角度讲，寻找委托品，目的是解决公共品的收费难题。而为了尽可能地多收费，公共品提供者往往会借助多种委托品将市场细分。比如电影《满江红》，既可委托电影院收费，也可委托网络电视（APP）收费。电影院收费相对高，电视收费相对低，这样，用“价格歧视”的办法便可扩大销售，争取最大化盈利。
读者也许要问，公共品虽可委托收费，但由于不存在边际成本，假若提供者漫天要价怎么办？我认为不会出现这种情况。经济学讲得清楚，价格是由买卖双方共同决定的。若供应方定价过高，消费者不认可，必会有价无市，最终价格一定会降下来。再说，公共品提供者存在竞争，谁敢无视市场需求定价呢？
行文至此，我们似可得到三点结论：一，公共品消费不排他，会导致收费困难；二，解决公共品收费困难，需借助于委托品（私人品）；三，公共品促销，可通过“价格歧视”将中高收入消费者与普通消费者分开，按不同价格收费。事实上，只要满足后两点，收费难题可迎刃而解。
关于公共品收费问题，就说这些。前面提到过，公共品能否收费事关政府的职能定位。而我写这篇文章，其实是要讨论怎样定位政府职能。照经济学流行的说法，政府有四项职能：保障国家安全、维护社会公正、提供公共品（服务）、助弱扶贫。这里想问读者：假若公共品可以收费，还必须由政府提供吗？
客观地讲，在穆勒那个时代，受技术条件的限制，公共品确实难以收费。然而今非昔比，有了互联网后，原本属于公共品的电视剧现在可由私人提供。随着大数据、云计算、区块链等新技术的出现，大量公共品也可委托收费了。
既然如此，“公共品必须由政府提供”的说法便不再成立。当然不是说政府不能提供公共品，若找不到合适的“私人品”委托收费，或者委托收费的交易成本过高，公共品仍需政府提供。反之，若寻找委托品的交易成本并不高，则可由企业提供。总的原则是：但凡有企业愿意投资（生产提供）公共品，政府应逐步退出，并允许投资者委托收费。
让企业参与生产或提供公共品（服务），政府便可腾出财力，加大对国家安全、社会公正、扶贫助弱等领域的投入，更好发挥政府的作用。比如某些基础理论研究，其成果属公共品，但若企业能找到委托品收费，国家应为其开绿灯，支持企业投资。国外名牌大学之所以重视基础理论研究，是因为他们可以委托收费。
最后再多说一句：基础设施具有消费排他性，并非真正意义上的公共品，过去人们将基础设施当作公共品是误会，政府应抓紧改革和完善基础设施投资的相关政策机制，鼓励企业参与基础设施，特别是“新基建”项目投资。
［作者为中央党校（国家行政学院）原副校（院）长、第十三届全国人大财政经济委员会委员］
更多精彩文章，请点击左下角“阅读原文”
推荐阅读
4.百年来，中国史学面貌发生了根本性改变
理论周刊
苟日新，日日新，又日新。开启理论阅读微分享之旅。
推
荐
给
大
家
看
，
请
戳
在
看